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      【理論】牢記創制初心 堅定制度自信

      編輯:李永芳
      字體:
      發布時間:2019-03-11 10:19:09

      牢記創制初心 堅定制度自信

      □ 葉康玉

      去年9月26日,全國人大常委會委員長栗戰書在深入學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想交流會上發表講話,深刻闡釋了習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度重要思想的主要內容,就是堅持中國共產黨的領導;堅持走中國特色社會主義政治發展道路;堅持和完善人民代表大會制度;堅持人民當家作主;堅持全面依法治國;堅持民主集中制;堅持全面貫徹實施憲法;堅持以良法促進發展、保障善治;堅持正確監督、有效監督;堅持民有所呼、我有所應。要求各級人大都要深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想,特別是把學習研究宣傳貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想擺在突出位置,在學懂弄通做實上下功夫,進一步加強理論武裝,提高政治站位,增強工作能力,更好發揮國家權力機關作用。我們一定要全面、持續、深入地學習領會習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想,自覺用以指導和推進新時代人大工作。

      今年是中國共產黨建黨98周年、中華人民共和國建國70周年、人民代表大會制度創立65周年。我們黨在近百年的革命、建設和改革歷程中,把馬克思主義普遍原理同中國具體實際相結合,對人民民主政權和國家根本政治制度進行了長期探索和實踐,形成了一系列重要思想和制度成果,為國家的發展進步作出了重大貢獻。回顧人民代表大會制度建立和發展的光輝歷程,領悟共和國開創者和黨的歷代領導人關于國家體制構想的政治智慧,對于今天我們深刻認識和把握國家根本政治制度的歷史脈絡和基本內涵,進一步增強堅持和完善人民代表大會制度的自覺性和堅定性,堅定不移地走中國特色社會主義政治發展道路,具有重要啟示意義。

      一、創制歷程

      (一)舊中國憲政運動和民主革命挽救國家危亡的嘗試

      1840年鴉片戰爭以后,由于西方帝國主義列強的屢次與不斷加重的入侵和中國封建統治的極端腐敗與軟弱,國家積貧積弱,社會戰亂不已,人民生靈涂炭,民族災難深重,中國逐漸從大一統的封建帝國淪為半殖民地半封建國家,人民處于水深火熱之中,中華民族從國門洞開、割地賠款到喪權失國,幾近亡國滅種,已經到了最危險的時候。救亡圖存、振興中華成為了擺在所有中華兒女面前的頭等重要任務,成為擺在當時中國各種政治力量面前的必須回答的世紀難題,成為此后一百多年中國大地上各種政治社會運動的一條主線。為了救亡圖存,先進的中國人向西方國家尋找真理,學習西方的富國強兵的先進科學技術和民主政治體制。

      在封建統治階級內部,李鴻章等的洋務運動希圖師夷長技以制夷的美夢被甲午海戰的炮火徹底擊破;康有為、梁啟超等為代表的改良派,支持光緒皇帝學習西方的民主政治,推行“戊戌變法”,要在我國建立效仿西方民主體制的君主立憲政體,也被封建頑固勢力鎮壓,以失敗而告終;1906年,清王朝為挽救覆滅推出的《欽定憲法大綱》,這個所謂的“中國第一個憲法性文件”在辛亥革命的洪流中被拋進了歷史的垃圾堆。歷史證明,試圖在封建制度內部進行改良以挽救國家的努力,統統不能成功。

      與此同時,希望借助西方民主思想進行人民革命,意圖改變國家和人民悲慘命運的各種抗爭,也屢屢失敗。太平天國起義和義和團運動被中外反動派聯合鎮壓了;孫中山先生領導的辛亥革命推翻了清王朝,終結了在中國延續幾千年的封建專制制度,建立了民國,制定了《中華民國臨時約法》,規定了主權在民。1913年,中華民國第一屆國會正式召開,“宣告了效仿西方的共和代議制度在中國正式建立”。但是,辛亥革命建立的“中華民國”在各派軍閥蹂躪下變為名不副實的空招牌。辛亥革命沒有能夠改變中國半殖民地半封建的社會性質和人民的歷史命運,它所建立的資產階級共和制,既沒有能保障廣大人民作為民主主體的各項權利,也沒有能真正實現孫中山先生規劃的革命藍圖,最終在各種反動勢力的絞殺和沖擊下歸于失敗。此后,舊中國的統治者鼓吹過不同的民主政治主張,實行過不同的政治制度,但都沒有從根本上改變中國人民受壓迫、被奴役、被剝削的悲慘地位。之所以這些制度和形式都搞不成功,是因為它們不符合中國的國情和實際,不符合中國最廣大人民的根本利益,不符合中國走向文明進步和實現中華民族偉大復興的歷史發展方向。對于深受“三座大山”壓迫的廣大勞動人民而言,沒有政治上的翻身解放,任何徒有民主其表而背離人民最現實最直接最根本利益的所謂憲政運動和民主革命,都永遠是可望而不可及的奢侈品,都不能被人民接受,都逃不脫最終失敗的歷史宿命。

      (二)黨領導人民探索建立人民民主國家政權的歷程

      在俄國十月革命的影響下,在五四新文化運動的歷史潮流中,1921年,中國共產黨成立。中國共產黨的誕生,開創了中國人民爭取人民民主的新紀元。在新民主主義革命的實踐中,我們黨創造性地把馬克思主義的國家學說同中國具體實際結合起來,在帶領人民為推翻三座大山而浴血奮戰的同時,對建立新型人民民主政權及其組織形式進行了長期探索和實踐,逐步創立了中國特色的人民代表大會制度。

      我們黨在成立伊始通過的中國共產黨的第一個綱領明確提出:“我黨采取蘇維埃的形式,把工農勞動者和士兵組織起來。”第一次國內革命戰爭時期,黨在領導工人運動和農民運動的過程中,成立了工人代表大會和農民協會等組織。這是我們黨早期對工農民主組織形式的探索和嘗試,是人民代表機構最早的雛形。

      1、第二次國內革命戰爭早期的探索。1927年9月,中共中央通過《關于“左派國民黨”及蘇維埃口號問題決議案》;11月制定的《蘇維埃臨時政府組織法》明確指出,蘇維埃政權組織與資產階級國家政權組織有三點不同:第一,資產階級國家機關的組織,是所謂立法、行政、司法三權鼎立,而無產階級國家的組織,則是一切政權歸蘇維埃,其特點是接近民眾,指揮靈敏,無相互牽制之毛病;第二,資產階級政權機關所標榜的德謨克拉西(人民,民主)是資產階級的私產,是欺騙群眾的招牌,而蘇維埃的機關,則為真正的德謨克拉西(人民,民主),勞苦群眾享有一切政治上的自由和經濟上的解放;第三,資產階級國家的普選,不過是美其名而已,實際為資產階級金錢勢力所包辦,而蘇維埃的選舉,則與之絕對相反。同年12月,在中國共產黨的領導下,廣州發動工農兵起義,“奪取政權,組織了蘇維埃政府”,向全世界發表了《廣州蘇維埃宣言》,宣布“廣州一切政權屬于工人、農民、兵士” 。1928年,中共六大通過的《蘇維埃政權組織問題議案》,進一步全面闡述了工農民主專政的思想和蘇維埃政權組織形式的構想,為建立革命根據地的民主政權提供了思想和政策指導。

      2、中華蘇維埃時期的探索實踐。1931年11月,在江西瑞金召開的中華蘇維埃工農兵第一次全國代表大會宣布成立中華蘇維埃共和國,并選舉產生臨時中央政府,大會通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》。這個《憲法大綱》是中國共產黨領導人民制定的第一部憲法性文獻,揭開了我國憲法史的新篇章,也是中國歷史上第一部人民民主的憲法,在中國憲法政治史上具有劃時代意義。憲法大綱規定:中華蘇維埃所建設的是工人和農民的民主專政的國家,蘇維埃全部政權屬于工人、農民、紅軍士兵及一切勞動民眾,所有工人、農民、紅軍士兵及一切勞苦民眾都有權選派代表參加政權的管理。工農兵和一切勞動大眾以及他們的家屬,不分男女、種族、宗教,在蘇維埃法律面前一律平等。凡十六歲以上的公民,均享有選舉權和被選舉權……從1931年11月到1934年1月,中央根據地先后召開了兩次全國蘇維埃代表大會,進行過三次民主選舉,參選率達80%以上。當選代表中工農占90%以上,婦女代表占20%以上。在建立中華蘇維埃代表大會的同期或前后,具備條件的其他革命根據地,分別成立了省、縣、區、鄉四級地方蘇維埃代表大會,行使地方政權的最高權力。

      中央蘇區兩次蘇維埃全國代表大會的勝利召開,成立中華蘇維埃共和國,選舉產生中華蘇維埃共和國中央執行委員會,通過《中華蘇維埃共和國憲法大綱》,初步探索了國家政權運行的基本規則、組織體系和權力結構,為人民代表大會制度進行了開創性的嘗試。

      首先,建立了國家形態的蘇維埃政權。中華蘇維埃共和國的成立,是中國共產黨人打碎舊的國家機器、領導人民建立新的國家政權的偉大嘗試,標志著我們黨領導的革命政權已經發展成為國家形態,為處于水深火熱之中的全國勞苦大眾指明了奮斗方向,推動了蘇維埃運動的蓬勃發展。蘇維埃中央政府實現了對全國蘇維埃運動的統一領導,使地方蘇維埃有了共同遵循的政治綱領。盡管受到當時戰爭環境的影響,蘇維埃代表大會制度還不夠完善,但它創建的一整套工農民主專政的國家治理結構,與當時中國存在的或存在過的政權相比,無疑是一種全新的、相對先進的政權形態。一是建立了層級清晰的權力機關。全國蘇維埃代表大會是中華蘇維埃共和國的最高政權機關,每兩年召集一次。全國蘇維埃代表大會的代表,由各省蘇維埃代表大會、中央直屬縣蘇維埃代表大會及紅軍所選舉出來的代表而組成。全國蘇維埃代表大會閉會期間,由其選舉產生的中央執行委員會為中華蘇維埃共和國的最高政權機關。在中央執行委員會閉幕期間,中央執行委員會主席團為中華蘇維埃共和國的最高政權機關。省、縣、區、鄉(市)各級蘇維埃政權機關,為蘇維埃政權的地方組織,稱地方蘇維埃。省蘇維埃代表大會是全省最高政權機關,省蘇維埃執行委員會由其選舉產生,為閉會期間全省最高政權機關。縣、區、鄉(市)各級蘇維埃建制與省蘇維埃相仿。二是建立了職能完備的行政體系。“中央人民委員會為中華蘇維埃共和國中央執行委員會的行政機關,負指揮全國政務之責”。“一蘇大會”時,中央人民委員會設有九部一局,即外交、軍事、勞動、財政、土地、教育、內務、司法、工農檢察等人民委員部和國家政治保衛局。“二蘇大會”后,中央人民委員會共設十一部一局,增設糧食人民委員部和國民經濟人民委員部,將原工農檢察人民委員部改為工農檢察委員會,并在中央執行委員會之下設立審計委員會。省、縣、區等各級蘇維埃執行委員會之下,參照中央設立相關部門。三是建立了職權分明的司法體系。從中央到地方設立最高法院和省、縣、區三級裁判部的四級司法組織系統。其中,最高法院隸屬中央執行委員會,并受其領導,為國家最高審判機關和國家審判程序上的最后判決機關,經其判決的案件為終審判決。最高法院對地方各級裁判部則實行垂直領導。下級裁判部則直接受上級裁判部領導,同時受同級蘇維埃執委會指導,行使司法權時具有相對獨立性。

      第二,進行了治國安邦的執政預演。中央蘇區先后領導開展了數次民主選舉,逐級選舉鄉(市)、區、縣、省和全國蘇維埃代表和蘇維埃政府,并在國體政體、根據地政權建設、經濟建設、擴大紅軍以及文化教育等方面進行了嘗試和探索。一是在選舉工作中,注重依法對選民的資格、選舉的程序以及不同階級成分的居民代表比例作出詳細規定。同時,不斷健全蘇維埃代表大會選舉程序,選舉工作嚴格按照選舉動員、劃定選舉單位、進行選民登記并公布選民名單、推薦并公布代表候選人、正式選舉5個步驟進行,充分保障了工農的選舉權利得到落實。二是在政權組織形式上,蘇維埃共和國設置了權力機關、行政機關、司法機關。各級蘇維埃代表大會及其執行委員會集立法、監督和行政權于一身,在國家體制中起主導作用。蘇維埃代表大會主要通過人事任免、預決算審核、法律法令批準審核以及審計監督等方式對行政權實施全面監督。除鄉(市)蘇維埃由選民直接選舉產生并向選民報告工作外,其他各級行政機關領導成員均由權力機關選舉產生,向權力機關負責并報告工作。司法機關隸屬于蘇維埃代表大會,受權力機關監督,對權力機關負責,代表人民的意愿行使對政府的監督權。政府及其行政執法人員要接受人民的監督,是人民當家作主的具體體現。三是在管理經濟和社會事務上,始終把發展經濟作為粉碎國民黨經濟封鎖、打破軍事“圍剿”的大事來抓,積極發展工農業生產、對外貿易,發行經濟建設公債,不僅有效改善了群眾生活,也保證了革命戰爭的物資需要。同時,實行蘇維埃文化教育和婚姻制度改革,開展土地革命,徹底解除反動統治階級和封建禮教強加在工農群眾身上的桎梏。

      第三,形成了初步配套的法律體系。中華蘇維埃共和國在徹底摧毀國民黨舊法體系基礎上,大力開展法制建設,先后頒布了憲法大綱和刑事、經濟、土地、勞動、婚姻等130余部法律、法令、條例和訓令,形成了初步配套的法律體系。一是制定了國家根本法。兩次全國蘇維埃代表大會制定和修改的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》明確了蘇維埃的國體和政體:中華蘇維埃共和國是工人和農民的民主專政的國家,蘇維埃全政權是工人、農民、紅軍兵士及一切勞苦民眾的,中華蘇維埃共和國之最高政權為全國工農兵會議(蘇維埃)的大會。《中華蘇維埃共和國憲法大綱》還確定了中華蘇維埃共和國的任務、國家的性質、最高權力機構、地方政權機構、中華蘇維埃區域的公民所享受的權利和應盡的義務等。二是構建了蘇維埃配套法律體系。以《中華蘇維埃共和國憲法大綱》為統領,中華蘇維埃共和國建立了初步配套的法律體系。在頒布的130多部法律法令中,包括了《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》、《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法(草案)》等10余部蘇維埃國家組織法,《中華蘇維埃共和國的選舉細則》、《中華蘇維埃共和國選舉委員會的工作細則》等多部選舉法令,《中華蘇維埃共和國婚姻法》、《中華蘇維埃共和國勞動法》等30多部行政法規以及刑事訴訟、經濟管理、土地政策等方面相關法令。各項法律文件的制定、頒布及其實施,在一定程度上滿足了蘇維埃區域社會經濟文化生活對法律的需要,為鞏固蘇維埃政權、保證革命戰爭勝利發揮了重要作用,也成為后來我國社會主義法治建設的萌芽。

      中華蘇維埃共和國是中國歷史上第一個全國性的工農民主政權,是我們黨在局部地區執政的重要嘗試。盡管中華蘇維埃時期探索實踐的時間并不長,地域也有限,但它當初確立的規則體系、組織體系和權力結構,為人民代表大會制度形成和發展,在黨的政權建設史上留下了深深的烙印。習近平總書記曾高度評價中華蘇維埃共和國成立的重大歷史意義,“它的建立,進一步加強了根據地建設,擴大了黨和紅色政權的影響,開創了土地革命戰爭新局面,也為我們黨在抗日戰爭和解放戰爭時期的根據地建設以及新中國的政權建設,提供了寶貴的歷史經驗”。

      我們黨在蘇維埃代表大會制度的具體實踐中,從一開始就確立了黨對蘇維埃代表大會的領導原則和具體制度;就將人民當家作主始終貫穿于蘇維埃代表大會制度設計和具體實踐的方方面面,中華蘇維埃共和國范圍內的廣大勞苦大眾,能夠充分享受民主權利,這是蘇維埃政權最為成功的創舉;就注重制定和頒布各類法律法令,依法進行有效治理,尤其是《中華蘇維埃共和國憲法大綱》是我們黨領導人民制定的第一部憲法性的文獻,在中國共產黨的政權建設史和法制建設史上具有獨特地位,對鞏固和發展蘇維埃政權起到了極為重要的作用。黨的領導、人民當家作主和依法治理三者有機統一,就已經成為我們黨在最早進行國家政權建設的初心,為人民代表大會制度建立和發展積累了極為寶貴的經驗。

      3、抗日戰爭時期的探索。為適應抗日民族統一戰線的需要,抗日根據地政權將“蘇維埃人民共和國”的提法改為“民主共和國”,將蘇維埃工農兵代表大會改為參議會。在參議會中實行共產黨員、黨外進步分子和中間派各占三分之一的“三三制”的政權組織形式。這一時期,我們黨從理論上明確提出,人民民主共和國的政權組織形式應當實行人民代表大會制度。1940年1月,毛澤東在《新民主主義論》指出:“中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統,并由各級代表大會選舉政府。但必須實行無男女、信仰、財產、教育等差別的真正普遍平等的選舉制,才能適合于各革命階級在國家中的地位,適合于表現民意和指揮革命斗爭,適合于新民主主義的精神。” 1945年4月,毛澤東在《論聯合政府》中又進一步指出:“新民主主義的政權組織,應該采取民主集中制,由各級人民代表大會決定大政方針,選舉政府。”因為,“只有這個制度,才既能表現廣泛的民主,使各級人民代表大會有高度的權力;又能集中處理國事,使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務,并保障人民的一切必要的民主活動。”上述思想,為解放戰爭時期革命根據地建立人民代表會議、特別是為新中國成立后建立全國性的人民代表大會制度,提供了重要的理論指導。

      4、解放戰爭和建國初期的探索。為了適應解放戰爭的形勢與任務,革命根據地將參議會改為人民代表會議,邊區、縣和鄉人民代表會議為人民管理政權的機關。人民按普遍、平等、直接、無記名投票的原則,選舉各級代表,組成人民代表會議,再由各級代表會議選舉產生同級政府。1948年8月,華北解放區建立了臨時人民代表大會。這個代表大會“是臨時性的,也是華北一個地區的,但它將成為全國人民代表大會的前奏和雛型”。在中華人民共和國成立時,華北人民政府的機構成為組建中央人民政府的基礎。

      1949年9月,在北京召開了中國人民政治協商會議第一次全體會議,會議通過《中國人民政治協商會議共同綱領》,對新中國的國家性質、政權體制、基本政策等重大問題作出了全面系統的規定。一是確定我國的國體,即實行工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的、團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政,反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義,為中國的獨立、民主、和平、統一和富強而奮斗;二是確立我國的政權制度是人民代表大會制度,各級人民代表大會由人民用普選方法產生;三是確立各級政權機關一律實行民主集中制;四是確立中央和地方職權劃分的基本原則,使之既利于國家統一,又利于因地制宜;五是確立人民法制原則,制定保護人民的法律、法令,建立人民司法制度;六是確定各民族一律平等,實行民族區域自治。

      在新中國成立之初,由于尚不具備召開在普選基礎上產生的全國人民代表大會的條件,只能采取由政協執行人大職權的過渡辦法。因此,《共同綱領》明確規定:“國家最高政權機關為全國人民代表大會。”“在普選的全國人民代表大會召開以前,由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權。”“在普選的地方人民代表大會召開以前,由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權。”在新中國憲法制定之前,《共同綱領》作為中國歷史上第一個人民建國大綱,當時被稱為“全國人民的大憲章”,后來被認為“起了臨時憲法的作用”。

      (三)人民代表大會制度正式建立

      1952年12月24日,政協第一屆全國委員會第43次常委會擴大會議同意了中共中央關于制定憲法和召開人民代表大會的建議,著手起草人民代表大會選舉法與憲法草案。1953年7月13日,中央人民政府成立了以毛澤東為首的中華人民共和國憲法起草委員會,負責起草憲法。與此同時,1953年,中央人民政府公布了《全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》,1954年3月開始,憲法初稿出臺并交付討論。同時,至1954年8月,全國除個別地區外,省級以下人民代表大會先后召開,1226名全國人大代表相繼選出。1954年9月15日,第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開。會議通過《中華人民共和國憲法》、《全國人民代表大會組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等重要法律。其中憲法第2條規定;“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”第21條規定:“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。”第22條規定:“中華人民共和國全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關”。至此,人民代表大會制度經憲法確認為我國的根本政治制度,同時,經周密起草、廣泛討論的憲法草案,在人民普選產生的最高權力機關的表決下,正式成為國家之根本大法。

      1954年憲法對人民代表大會制度作了如下重要規定:

      第一,規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。肯定了人民在國家生活和社會生活中當家作主的主人地位。

      第二,規定“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。即人民不是直接行使國家權力,而是由通過民主選舉產生的人大代表,組成各級人民代表大會,來代表人民行使國家權力。

      第三,規定了“全國人民代表大會是最高國家權力機關”,國務院“是最高國家權力機關的執行機關”,全國人大常委會“監督國務院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”,國務院、最高人民法院和最高人民檢察院“對全國人民代表大會負責并報告工作;在全國人民代表大會閉會期間,對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。”

      第四,規定了全國人民代表大會的職權。包括:立法權,有權修改憲法,制定法律。監督權,有權監督憲法的實施。任免權,有權選舉國家主席、副主席;根據國家主席的提名決定國務院總理的人選;根據國務院總理的提名,決定國務院組成人員的人選;根據國家主席的提名決定國防委員會副主席(主席由國家主席擔任)和委員的人選;選舉最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長。決定權,有權決定國民經濟計劃;審查和批準國家的決算和預算;批準省、自治區、直轄市的劃分;決定大赦;決定戰爭和和平的問題。

      第五,規定了全國人民代表大會常務委員會是全國人民代表大會的常設機關。并相應規定了常委會的職權。包括:法律的解釋權和法令(法律以外的決議、決定的統稱)的制定權。監督權,有權監督國務院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作;撤銷國務院的同憲法、法律、法令相抵觸的決議和命令;改變或者撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關不適當的決議。決定權,決定同外國締結的條約的批準和廢除;規定軍人和外交人員的銜級和其他專門銜級;規定和決定授予國家的勛章和榮譽稱號;決定特赦;在全國人民代表大會閉會期間如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況,決定戰爭狀態的宣布;決定全國總動員或者局部動員;決定全國或者部分地區的戒嚴。任免權,在全國人民代表大會閉會期間,決定國務院副總理、各部部長、各委員會主任、秘書長的個別任免;任免最高人民法院副院長、審判員和審判委員會委員;任免最高人民檢察院副檢察長和檢察委員會委員;決定駐外全權代表的任免。

      第六,規定了全國人大及其常委會的組織制度。包括:全國人民代表大會每屆任期四年。全國人民代表大會任期屆滿的兩個月以前,全國人民代表大會常務委員會必須完成下屆全國人民代表大會代表的選舉;如果遇到不能進行選舉的非常情況,全國人民代表大會可以延長到下屆全國人民代表大會舉行第一次會議為止;全國人大常委會由委員長、副委員長若干人、秘書長、委員若干人組成。全國人民代表大會設立民族委員會、法案委員會、預算委員會、代表資格審查委員會和其他需要設立的委員會;民族委員會和法案委員會在全國人大閉會期間受全國人大常委會領導。

      第七,對全國人大代表的權利作了一些原則規定。規定全國人大代表有權向國務院或者國務院各部、各委員會提出質問,受質問的機關必須負責答復。全國人大代表非經全國人民代表大會許可,在全國人大閉會期間非經全國人民代表大會常務委員會許可,不受逮捕或者審判。

      第八,對地方各級人大的地位、產生辦法和職權作了原則規定。規定“地方各級人民代表大會都是地方國家權力機關”。省、自治區、直轄市、縣、設區的市的人民代表大會代表由下一級的人民代表大會選舉;不設區的市、市轄市、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表由選民直接選舉。地方各級人民代表大會在本行政區域內,保證祛律、法令的遵守和執行,規劃地方的經濟建設、文化建設和公共事業,審查和批準地方的預算和決算,保護公共財產,維護公共秩序,保障公民權利,保障少數民族的平等權利。

      第九,規定了在少數民族聚居的地方,實行民族區域自治制度。同時又規定,各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。

      由上可見,我國人民代表大會制度的基本的、主要的方面,早在1954年憲法中,就已經定下來了。

      回顧中國人民爭取和實現人民民主的歷程可以看到,從1840年以后,中國一切有志救國的人按照資本主義方向去尋找中國的出路,探索走資本主義民主政治體制的道路,但最終都失敗了。歷史證明,照搬西方憲政民主模式,包括三權分立、多黨制和議會制等,都不能真正解決中國的根本問題,是一條走不通的路。只有在中國共產黨的領導下,徹底推翻舊政權、廢除偽法統,建立人民民主的新國家,實行人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體,才能從制度上保證人民當家作主。

      歷史充分說明,人民代表大會制度作為我國的根本政治制度,不是憑空設想出來的,也不是從外國照搬過來的,是我們黨把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、領導人民經過長期奮斗和探索得來的。只有熟悉這段歷史,我們才能更加深刻、充分地領會到習近平總書記指出的:“在中國實行人民代表大會制度,是中國人民在人類政治制度史上的偉大創造,是深刻總結近代以后中國政治生活慘痛教訓得出的基本結論,是中國社會100多年激越變革、激蕩發展的歷史結果,是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇。”

      中國共產黨在新民主主義革命的偉大實踐中,靠正確的路線、綱領、方針、政策和共產黨員的先鋒模范作用,帶領人民推翻了“三座大山”,建立了新中國,爭得了人民民主,實現了人民的政治解放。人民從自己的親身體驗中認識并選擇了中國共產黨的領導,選擇了社會主義道路和人民代表大會制度。億萬人民的這種選擇不是在議會的會場,而是在革命的戰場;不是靠選票的選舉,而是用革命的行動;不是無知和愚昧的盲從,而是理智和人心的抉擇。這種選擇,是在中國共產黨領導人民求解放、謀幸福的長期斗爭中,億萬人民形成共識的結果,是人民擁護黨的路線方針政策、不惜生命財產跟黨鬧革命的行動表示,反映了全國各族人民的共同利益和共同愿望,體現了中國社會發展的必然要求。

      我們黨深刻總結中國近代政治發展的歷程和建立新型人民民主政權的實踐,得出了一個重要結論,這就是:新民主主義革命勝利后建立的政權,只能是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政;與之相適應的政權組織形式,只能是民主集中制的人民代表大會制度。正如毛澤東所指出的,“只有這個制度,才既能表現廣泛的民主,使各級人民代表大會有高度的權力;又能集中處理國事,使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務,并保障人民的一切必要的民主活動。”

      (四)人民代表大會制度在曲折中發展

      1954年9月——1957年上半年,是人民代表大會制度具有成效和憲法運行較為平穩的3年。3年中,人民代表大會制定、批準了50多個法律和法令,有效地行使了對國家重大問題的決定權,人大代表的作用也得到較大的發揮,人大工作機構和工作制度初步建立起來,法案、財經、代表、民族等4個專門委員會相繼設立,常委會之下擬設的政法、財政、重工業、輕工業、農業、教育、外交等8個專門委員會的方案已基本敲定,縣級以上地方各級人民代表大會設立常委會的意見也在規劃之中,全國人大及其常委會能基本上依法按期開會。這一切都源于當時憲法的權威得到了維護,國家政治生活和人大制度的運行能基本上在憲法確定的秩序下運行。

      從1957年下半年開始,由于法律虛無主義盛行和黨內民主、人民民主的嚴重缺乏,特別是由于憲法的權威被人為地貶低,憲法確立的一系列國家制度不能正常運行,人民代表大會制度的建設也基本處于停止和倒退狀態。文革十年期間,人民代表大會制度已基本處于癱瘓狀態。這集中表現為以下幾個方面:一是全國人大及其常委會不能如期開會。典型的如第二屆全國人大第二次會議和第二屆全國人大第四次會議,均未能按時召開。特別是第二屆全國人大任期超過一年半,整個第三屆全國人大第二次會議從1966年7月延期,且一延就是8年,直至1975年第四屆全國人大第一次會議,期間全國人民代表大會及其常委會沒有舉行過任何會議,實已名存實亡。二是人民代表大會的職權被變相地剝奪。在1957年—1965年期間,諸如國民經濟計劃和財政預決算報告不提請人大審議已十分常見,如第二屆全國人大三次會議、第三屆全國人大一次會議就沒有審議過此類計劃與報告。第四屆全國人大也只開過一次全會和四次常委會。至于文化大革命期間則更甚,人大之職能與職權已被集黨、政、軍、法權力于一體的革命委員會所取代。又如1976年4月任命華國鋒為國務院總理和免去鄧小平副總理職務的決定就根本未經全國人大決定,而由中共中央直接決定宣布。三是人民代表大會的立法權萎縮,立法工作處于停滯狀態。如1960年至1965年間,由全國人大審議的法案或議案每年不足30件,許多國家重要法律如刑法、民法、刑事訴訟法、民事訴訟法草案的起草不得不中斷,1960—1976年立法工作則完全停止。四是人民代表的選舉不能正常進行,人民代表大會已名不符實。典型的如1975年的第四屆全國人大第一次會議的所謂人大代表就是由各省革委會協商或指派產生,人大代表已失去應有的合法性。五是人民代表大會內部的民主決策機制與民主程序已基本喪失。代表的提案、議案已基本不存在,代表實已成為純粹的鼓掌代表。

      (五)改革開放以來堅持和發展人民代表大會制度新的偉大實踐

      1978年12月召開的黨的十一屆三中全會,實現了新中國成立以來我們黨歷史上具有深遠意義的偉大轉折,開啟了我國改革開放的歷史新時期。會議作出把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策,并提出發展社會主義民主、健全社會主義法制。以黨的十一屆三中全會為標志,我國人民代表大會制度進入了一個全新發展階段。1981年6月,黨的十一屆六中全會通過《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》,強調:“必須根據民主集中制的原則加強各級國家機關的建設,使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關。”鄧小平同志提出,“為了保障人民民主,必須加強法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”正是在這種背景下,中共中央于1980年8月向全國人大提出了全面修改憲法的建議,并經過兩年多的努力,由五屆全國人大五次會議于1982年12月4日通過了修改后的憲法,即現行的1982年憲法。

      1982年憲法從我國的實際出發,既深刻總結建國以來,特別是“文化大革命”的經驗教訓,又面向改革和開放的偉大實踐,在堅持和完善人民代表大會制度方面,作出了一系列重大的規定。

      第一,對人民當家作主的權力規定得更全面。在堅持1954年憲法關于“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”的規定的基礎上,增加規定:“人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。”

      第二,明確規定了我國的人民代表大會制度是民主集中制的人民代表大會制度。“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”。它具體體現在3個方面:一是國家權力機關和人民的關系,規定“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生,對人民負責,受人民監督。”二是國家權力機關和其他國家機關的關系,規定“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責。受它監督。”三是中央和地方的關系,規定“中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”這些規定,1954年憲法是沒有的,這說明經過建國以后正反兩方面的實踐,我們對民主集中制的人民代表大會制度的認識更深化了。

      第三,擴大了全國人大常委會的職權。主要是兩個方面:一是立法權方面;改變1954年憲法關于“全國人民代表大會是行使國家立法權的惟一機關”的規定,規定“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”,全國人大“制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”,全國人大常委會“制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”,并可“在全國人民代表大會閉會期間,對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸。”二是決定權方面,增加規定全國人大常委會有權“在全國人民代表大會閉會期間,審查和批準國民經濟和社會發展計劃、國家預算在執行過程中必須作的部分調整方案。

      第四,加強了全國人大及其常委會的組織。把50年代只在全國人大組織法中規定的“常務委員會委員長主持常務委員會會議和常務委員會的工作”規定到憲法中,并且規定“委員長、副委員長、秘書長組成委員長會議,處理全國人民代表大會常務委員會的重要日常工作。”此外,增加了全國人大常設的專門委員會,規定“全國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設立的專門委員會”,明確各專門委員會的任務,是“在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會領導下,研究、審議和擬訂有關議案。”

      第五,進一步健全了全國人大及其常委會的運作制度。主要是:關于換屆選舉,1954年憲法只規定全國人大任期屆滿,如遇到不能進行選舉的非常情況,可以延長到下屆全國人大舉行第一次會議為止,這就為無限期地延長任期留下了憲法依據,“文化大革命”中就是這么做的。為了改變這種情況,1982年憲法從程序上明確規定,如要推遲選舉、延長任期,必須“由全國人民代表大會常務委員會以全體組成人員的三分之二以上的多數通過”,而且,“在非常情況結束后一年內,必須完成下屆全國人民代表大會代表的選舉。”關于憲法的修改,1954年憲法只規定“由全國人民代表大會以全體代表的三分之二的多數通過”,1982年憲法規定首先要“由全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議”,才能啟動修改程序,并且要全國人民代表大會以全體代表的三分之二“以上”的多數通過。這樣規定,是為了保持憲法的尊嚴和穩定性。

      第六,強化了人大代表履行代表職務的保障和義務條款。規定“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會各種會議上的發言和表決,不受法律追究。”規定全國人大代表“應當同原選舉單位和人民保持密切的聯系,聽取和反映人民的意見和要求,努力為人民服務。”

      第七,繼1979年修改地方組織法后,又在憲法上加強了地方各級人民代表大會。主要體現在3個方面:一是規定“縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會”。二是規定由選民直接選舉人大代表的范圍,從過去的不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮,擴大到縣。三是規定“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會,在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下,可以制定地方性法規,報全國人民代表大會常務委員會備案。”

      黨的十一屆三中全會以來人民代表大會制度發展取得了歷史性成就。

      一是保證了黨領導人民有效治理國家。人民代表大會制度是我們黨實施對國家和社會領導的重要制度載體。黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用,通過人民代表大會制度,保證黨的主張通過法定程序成為國家意志,保證黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員,保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執行。40年來,黨通過人民代表大會制度,傾聽人民呼聲,集中人民智慧,維護人民利益,廣泛調動、充分發揮人民群眾積極性、主動性、創造性,團結和動員全體人民以國家主人翁的地位投身改革開放和社會主義現代化建設。在黨的領導下特別是黨中央集中統一領導下,各國家機關依法行使職權,形成工作合力,國家統一有效地組織各項事業、開展各項工作。改革開放以來,根據黨中央的部署要求,全國人大批準了8個國民經濟和社會發展五年計劃、規劃,各國家機關和各方面認真執行計劃、規劃,推動經濟社會持續快速發展,取得了輝煌成就。實踐充分證明,人民代表大會制度是一套有效保證能干事、干好事、干成事的政治制度,能夠保證黨領導人民有效治理國家,能夠集中力量辦大事,能夠保證黨和國家事業的連續性穩定性,能夠保證國家工作的制度化法律化,能夠凝聚各方面力量為實現國家發展目標不懈奮斗。

      二是夯實了中國特色社會主義制度的根基。1982年12月4日,五屆全國人大五次會議通過并公布施行現行憲法。之后,全國人大先后通過5個憲法修正案,把黨和人民在實踐中取得的重大理論創新、實踐創新、制度創新成果寫入憲法。我國憲法以國家根本法的形式,確認了中國共產黨領導中國人民進行革命、建設、改革的偉大斗爭和根本成就,確立了工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家的國體和人民代表大會制度的政體,確認了中國共產黨的領導地位,確定了國家的根本任務、指導思想、發展道路、奮斗目標,規定了國家基本政治制度、基本經濟制度和一系列大政方針等,是黨和人民意志的集中體現,是黨和國家各方面工作的根本準則。人民代表大會制度作為國家根本政治制度,集中體現了國家政權性質和國家活動的基本原則,集中體現了堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的社會主義民主政治的優勢和特點。40年來,黨領導人民全面貫徹實施憲法確立的一系列制度、原則和規則,保證了改革開放和社會主義現代化建設在中國特色社會主義道路上穩步前進、不斷取得新成就。黨領導人民堅持和完善人民代表大會制度,堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路,始終保持清醒頭腦和政治定力,不搞所謂“西方憲政”、“三權分立”、“多黨制”,絕不照搬西方政治制度模式,絕不放棄我國社會主義政治制度的根本。

      三是支持和保證了人民當家作主。黨的十九大報告強調要堅持人民主體地位,健全人民當家作主制度體系,加強人民當家作主制度保障。堅持人民主體地位,就是要堅持國家一切權力屬于人民,支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。加強人民當家作主制度保障,最根本的就是堅持和完善人民代表大會制度。40年來,我國選舉制度不斷健全完善,直接選舉的范圍擴大到縣,實行普遍的差額選舉,實現城鄉按照相同人口比例選舉人大代表,先后進行了11次鄉級人大代表直接選舉、10次縣級人大代表直接選舉,充分保障了人民的選舉權和被選舉權。維護社會公平正義、保障公民權利的法律制度不斷完善,憲法明確規定國家尊重和保障人權,全國人大及其常委會制定民事、刑事、經濟、社會等方面的一系列法律,切實保證人民依法享有廣泛的權利和自由。公民有序政治參與逐步擴大,人大審議的法律法規草案都公開征求社會公眾的意見,各國家機關都建立起聯系群眾、聽取意見、接受監督、回應社會關切的機制,暢通社情民意的反映和表達渠道。260多萬名五級人大代表發揮來自人民、植根人民的特點和優勢,聽取和反映群眾的愿望心聲,提出議案和建議。各國家機關認真辦理代表議案和建議,推動解決人民群眾的實際困難和問題。通過人民代表大會制度這一套完整的制度設計和有效的運行實踐,人民當家作主具體地、現實地體現到了國家政治生活和社會生活之中。

      四是推動法治中國建設取得巨大成就。人民代表大會制度是推進全面依法治國的重要制度平臺,全國人大和地方各級人大在社會主義法治國家建設中責任重大、作用重要。通過人民代表大會制度,大力弘揚社會主義法治精神,推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法,依照人大及其常委會制定的法律法規來展開和推進國家各項事業和各項工作,實現國家各項工作法治化。40年來,全國人大及其常委會不斷加強憲法實施和監督,特別是黨的十八大以來,全國人大常委會作出設立國家憲法日、建立憲法宣誓制度的決定,健全憲法解釋程序機制,加強合憲性審查工作,大力弘揚憲法精神,樹立憲法權威,維護憲法尊嚴。以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系如期形成并不斷完善,科學立法、民主立法、依法立法深入推進,立法工作取得了舉世矚目的重大成就。截至目前,我國現行有效的法律269件、行政法規750多件、地方性法規12000多件,國家和社會生活各方面已經實現了有法可依。加強和改進人大監督工作,形成執法檢查、聽取審議工作報告、專題詢問等一套行之有效的監督制度和機制。40年來,全國人大常委會累計檢查百余部法律實施情況,聽取審議“一府兩院”專項工作報告300多個,保證了憲法法律有效實施,促進了依法行政、公正司法。自1985年以來,全國人大常委會深入貫徹黨中央決策部署,在每個五年普法規劃實施之際,都作出有關開展法治宣傳教育的決議,同時聽取和審議有關普法決議實施情況的專項工作報告,推動全社會法治觀念明顯增強,社會治理法治化水平明顯提高。

      五是人民代表大會制度理論與實踐創新取得重大成果。改革開放以來,在黨中央的領導下,人民代表大會制度隨著時代和實踐的發展而不斷完善發展。全國人大及其常委會的職權進一步完善,在縣級以上地方各級人大設立常委會,賦予省級人大及其常委會、設區的市人大及其常委會地方立法權,加強人大及其常委會組織建設,完善人大專門委員會設置,優化人大常委會和專門委員會組成人員結構,健全人大工作機制,推動國家權力機關的工作逐步制度化、程序化、規范化。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視、全面加強對人大工作的領導,推動人大工作取得歷史性成就。黨中央先后出臺有關人大工作的重要指導性文件20余件,對人大立法、監督、代表、自身建設等方面工作提出了新的更高要求。黨領導人大工作的體制機制更加健全,黨中央建立定期聽取全國人大常委會黨組工作匯報、研究人大工作中的重大問題和重要事項的制度,每年的中央政治局常委會工作要點都對需要中央研究的重大立法事項作出明確部署,批準全國人大常委會黨組在各專門委員會設立分黨組,確保黨的領導貫徹于人大工作全過程和各方面。

      40年來,我們黨關于人民代表大會制度的理論也在不斷豐富發展。習近平總書記就堅持和完善人民代表大會制度、發展社會主義民主政治發表一系列重要論述,拓展了人民代表大會制度的科學內涵、基本特征和本質要求,標志著我們黨對人民代表大會制度的規律性認識達到了一個新的高度。習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想,是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分,科學闡述了國家根本政治制度的歷史必然、特點優勢、實踐要求,明確提出了做好新時代人大工作的重大原則、思路舉措、重點任務,為堅持好完善好發展好人民代表大會制度指明了方向、提供了遵循。

      (六)堅持和發展人民代表大會制度寶貴經驗

      改革開放40年來,我們黨帶領人民堅持從國情和實際出發,走自己的路,在人民代表大會制度完善發展的實踐中,不斷總結、繼承、完善、提高,逐漸積累和形成了許多寶貴經驗。這些經驗也是今后做好人大工作需要牢牢把握的重要原則。

      一是始終堅持黨的領導特別是黨中央集中統一領導。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。堅持黨的領導是人民代表大會制度的本質要求和最大優勢,是做好人大工作的根本保證和關鍵所在。必須旗幟鮮明講政治,牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識,堅持黨對人大工作的全面領導,堅決維護習近平總書記的核心地位,堅決維護黨中央權威和集中統一領導,自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致,嚴格執行向黨中央請示報告制度,堅決貫徹落實黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署,通過人民代表大會制度,把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者真正打通、有機統一起來。

      二是始終堅持人民當家作主。人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。人民代表大會制度是人民當家作主的重要途徑和最高實現形式。必須堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路,發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主,保證人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟文化事業,管理社會事務。各國家機關及其工作人員必須保持同人民的密切聯系,自覺接受人民監督,努力為人民服務。國家制定實施的法律法規和方針政策必須體現人民意志、尊重人民意愿、得到人民擁護,維護最廣大人民根本利益。國家各方面事業和各方面工作必須堅持以人民為中心的發展思想,不斷滿足人民日益增長的美好生活需要,促進人的全面發展。

      三是始終堅持全面依法治國。全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。必須堅持走中國特色社會主義法治道路,堅持黨對全面依法治國的領導,加快建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家。要以憲法為根本活動準則,加強憲法宣傳教育和全面貫徹實施工作,維護憲法尊嚴和權威。要堅持立法先行,抓住提高立法質量這個關鍵,不斷完善中國特色社會主義法律體系,以良法促進發展、保障善治。要加強對憲法法律實施的監督,堅決糾正違憲違法行為,促進各國家機關嚴格依法行使權力、履行職責。要深入開展法治宣傳教育,建設社會主義法治文化,在全社會形成尊法學法守法用法的氛圍。

      四是始終堅持民主集中制。民主集中制是我國國家組織形式和活動方式的基本原則。必須堅持人民通過民主選舉產生自己的代表,通過代表反映人民的意見和要求,通過人民代表大會代表人民決定國家和地方的大事。堅持人民代表大會統一行使國家權力,實行決策權、執行權、監督權既有合理分工又有相互協調,保證各國家機關在黨的領導下依法協調高效開展工作。堅持在中央統一領導下,充分發揮地方主動性和積極性。人大及其常委會要按照民主集中制原則,充分發揚民主,嚴格依法按程序辦事,集體行使職權,確保制定的法律法規和作出的決議決定符合實際,具有權威性和合法性。

      五是始終堅持與時俱進、開拓創新。實踐發展永無止境,探索創新也永無止境。人民代表大會制度是黨領導人民探索建立、鞏固完善的,也必然在黨和人民的創新實踐中不斷實現新的發展。必須緊緊圍繞完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標,把堅定制度自信和不斷改革創新統一起來,不斷推進人民代表大會制度理論和實踐創新。人大行使職權、開展工作,要緊緊扣住貫徹落實黨中央重大決策部署,緊緊扣住回應人民群眾重大關切,緊緊扣住厲行法治、推進全面依法治國,不斷豐富和拓展人大工作的實踐特色和時代特色。

      二、制度特色

      中國共產黨在領導人民爭取解放和建立人民共和國的偉大實踐中,以馬克思主義國家理論為指導,結合中國革命、建設和改革的具體實際,對人民民主政權建設和國家政權建設進行了深入的思考、探索和大量實踐,逐步形成了比較系統的具有中國特色的政權建設理論,對后來以至當今國家各項制度建設和各項事業發展都產生了重大而又深遠的影響。按照我國憲法的規定和60多年的實踐,人民代表大會制度的基本內容是:(1)實行人民當家作主,國家的一切權力屬于人民,人民行使國家權力的機關是各級人民代表大會,人民通過各種途徑和形式管理國家和社會事務。(2)實行民主選舉制度,各級人民代表大會都由民主選舉產生,對人民負責,受人民監督。(3)確立國家政權組織形式,國家各級行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由本級人民代表大會產生,對人大負責,受人大監督。(4)在人民代表大會統一行使國家權力的前提下,國家機關實行職權分工、各司其職和嚴格的工作責任制。(5)在中央的統一領導下,確定中央與地方的職權劃分,充分發揮地方的主動性、積極性。(6)實行依法治國,維護社會主義法制的統一、尊嚴和權威,建設社會主義法治國家。(7)實行民族區域自治制度,保障各少數民族的合法權利和利益,鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系。(8)堅持中國共產黨的領導,充分發揮人民代表大會制度的特點和優勢。

      我國的人民代表大會制度具有鮮明特色:

      (一)堅持國體與政體統一,實行人民民主專政,反對資產階級民主專政。早在1940年1月,毛澤東在《新民主主義論》中就明確指出,所謂國體就是社會各階級在國家中的地位。資產階級總是隱瞞這種階級地位,用“國民”這一模糊概念達到其一個階級專政的目的。所謂政體是指政權構成的形式問題,指一定的社會階級采取何種形式去組織反對敵人、保護自己的政權機關。國體與政體作為國家的兩個方面,是相互關聯、辯證統一的,其中主要是政體必須適應國體的要求。西方憲政民主理論只講政體,不講國體,用種種政體理論掩蓋階級專政的國家實質。我國社會主義民主理論既承認政體,也承認國體,強調兩者的統一。工人階級(通過共產黨)領導的人民民主專政是我國的國體,是人民當家作主的本質體現。毛澤東在《新民主主義論》中就明確指出:“國體——各革命階級聯合專政。政體——民主集中制。”“沒有適當形式的政權機關,就不能代表國家。中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統,并由各級代表大會選舉政府。” 

      建設社會主義政治文明,發展社會主義民主政治,必須堅持人民民主專政的國體。一方面,在人民內部實行民主,人民依法享有各項人權和自由,用民主和法治的方式解決人民內部的各種矛盾和問題;另一方面,對敵對階級和敵對勢力實行專政(在和平建設時期,必須依照法律進行),保障國家政權不被顛覆、民主政治權力始終掌握在人民手中。公開宣布對敵對階級和敵對勢力實行專政,既是社會主義民主的本質要求,也是社會主義民主真實性的體現。正如毛澤東指出的那樣,由人民對敵人實行專政,是從反革命的專政那兒學來的“一項對待反革命階級的統治方法”。

      堅持人民民主專政的國體,必須實行人民代表大會制度的政體。1954年9月,劉少奇向第一屆全國人民代表大會第一次會議作《關于中華人民共和國憲法草案的報告》,明確指出:“我們國家的政治制度是人民代表大會制度。”“我們采用這種政治制度,是同我們國家的根本性質相聯系的。中國人民就是要用這樣的政治制度來保證國家沿著社會主義的道路前進。”這是因為:首先,這種政體可以實現以工農聯盟為基礎的人民內部的團結,實現億萬人民當家作主,可以在人民團結的基礎上對人民的敵人實行專政,從而鞏固人民民主政權,保障人民享有政治、經濟、文化和社會的各項權利;其次,這種政體可以使人民權利與國家權力結合起來,使民主政治與人民主體結合起來,從根本上確立并保證我國社會主義民主是多數人的統治,真正體現了社會主義民主的真諦;第三,這種政體可以充分表達和體現人民的整體意志,保障人民的根本利益,調和人民內部的各種關系和矛盾,從而最大限度地調動億萬人民的積極性、主動性和創造性,動員全體人民以國家主人翁的姿態投身于社會主義建設;第四,這種政體可以把人民的意志轉變為國家意志,把人民民主制度化、法律化,制定為憲法和法律,并通過依法治國和依法執政等法治方式,保障人民民主,維護國家統一,促進民族團結,實現長治久安。

      (二)堅持中國共產黨領導的多黨合作、政治協商、民主監督政黨制度,不搞西方國家的兩黨制或多黨制。政黨制度是現代國家政治制度的重要內容和特征,但每個國家實行什么樣的政黨制度,則是由本國的國家性質和國情所決定的。西方資本主義國家實行兩黨制或多黨制,是由他們國家的性質和國情所決定的,是適應他們國家各種利益集團相互爭斗需要的。我國實行共產黨領導的多黨合作和政治協商制度,不同于西方國家的兩黨制或多黨制。中國共產黨是領導核心,是執政黨。各民主黨派是共產黨領導的、與共產黨長期合作共事的參政黨,不是在野黨,更不是反對黨。西方議會都有議會黨團,在討論和表決議案的時候,通常都以議會黨團名義統一立場,形成集體決議,議員個人不能自由投票。我國的各級人民代表大會中沒有議會黨團,也不以界別開展活動。人大常委會由本級人民代表大會選舉產生。無論代表大會還是常委會,都不按黨派分配席位。我們的人大代表、常委會組成人員,無論是共產黨員,還是民主黨派成員或者無黨派人士,都是肩負人民的重托,都在中國共產黨領導下依法履行職責,全心全意地為人民服務,根本利益是一致的,大家合作共事,沒有西方議會中各黨派的明爭暗斗,而是充分發揚民主,集思廣益,在經過充分討論協商,在重大問題上基本達成共識的基礎上交付表決,按照少數服從多數原則作出決定。

      (三)堅持實行民主集中制,不搞三權鼎立。西方有些資本主義國家實行行政、立法、司法“三權鼎立”的政治體制,三機關之間相互制約、相互掣肘。馬克思主義認為,國家權力是統一的、不可分割的,不能分成三種權力,同時認為權力必須按照民主原則獲得授權,權力的行使必須受到制約和監督,以避免權力被濫用和產生腐敗。列寧創造性地發展了馬克思主義的國家學說,提出了民主集中制原則。中國共產黨領導人民從自己的實踐中深刻認識到民主與集中缺一不可,必須兩者兼顧,實現兩者有機統一。早在1937 年毛主席就講過:“民主和集中之間,并沒有不可越過的深溝,對于中國,二者都是必需的。” 1945年4月,毛澤東在《論聯合政府》中指出:“新民主主義的政權組織,應該采取民主集中制,由各級人民代表大會決定大政方針,選舉政府。它是民主的,又是集中的,就是說,在民主基礎上的集中,在集中指導下的民主。”1948年9月,毛澤東進一步指出:“我們采用民主集中制,而不采用資產階級議會制。”“我看我們可以這樣決定,不必搞資產階級的議會制和三權鼎立等。”《共同綱領》規定各級政權機關一律實行民主集中制,并將民主集中制進一步具體化。周恩來指出:“從人民選舉代表、召開人民代表大會、選舉人民政府直到由人民政府在人民代表大會閉會期間行使國家政權的這一整個過程,都是行使國家政權的民主集中的過程”。董必武進一步指出:“民主集中制原則的提出,正是針對著舊民主主義三權分立的原則。”

      我國的人民代表大會制度是按照民主集中制原則組織和運作的國家政權制度,它由各級人民代表大會代表人民統一行使國家權力,“一府兩院”由本級人大產生,對本級人大負責,受本級人大監督。各國家機關雖然分工不同、職責不同,但目標是完全一致的,都由中國共產黨統一領導,在各自職權范圍內貫徹落實黨的路線方針政策和憲法法律,圍繞黨和國家工作大局開展工作,共同為建設中國特色社會主義服務。我們國家的這樣一種政權制度,充分體現了民主與集中的統一,既十分有利于維護和保證人民當家作主,充分調動廣大人民建設國家的積極性,又十分有利于國家機關對經濟、政治、文化、社會事務的高效管理,具有很強的科學性、合理性,只要切實加以貫徹實施,是有很大優勢的。

      (四)堅持實行單一制和民族區域自治,不搞聯邦制。在籌建新中國的過程中,黨中央對國家結構形式問題進行了審慎的探討。早在1922年,中國共產黨第二次全國代表大會曾經根據蘇聯的經驗,提出過建立中華聯邦共和國的主張,其后又多次重申過。1947年5月,烏蘭夫根據中共中央的指示精神,團結當地各族人民成立內蒙古自治政府,創建了黨領導的第一個省級邊疆少數民族自治區。1949年人民政協籌備期間,毛澤東曾就國家結構形式問題征求過時任中央統戰部部長李維漢的意見。李維漢對這個問題作過深入研究,他認為中國同蘇聯國情不同,中國各民族在中國共產黨領導下,由平等聯合進行革命,到平等聯合建立統一的人民共和國,并沒有經過民族分離,不宜實行聯邦制。因此,單一制的國家結構形式,更加符合中國的實際,在統一的國家內實行民族區域自治,更有利于民族平等原則的實現。中央采納了這個意見。1949年9月,周恩來在向政協代表所作的《關于人民政協的幾個問題》的報告中提出:“關于國家制度方面,還有一個問題就是我們的國家是不是多民族聯邦制。現在可以把起草時的想法提出來,請大家考慮。”在分析我國民族構成情況和近代統治當局民族政策之后,周恩來明確指出:“任何民族都是有自決權的,這是毫無疑問的事。但是今天帝國主義者又想分裂我們的西藏、臺灣甚至新疆,在這種情況下,我們希望各民族不要聽帝國主義者的挑撥。為了這一點,我們國家的名稱,叫中華人民共和國,而不叫聯邦。今天到會的許多人是民族代表,我們特地向大家解釋,同時也希望大家能同意這個意見。我們雖然不是聯邦,但卻主張民族區域自治,行使民族自治的權力。”這個意見得到了政協代表的廣泛贊同。

      (五)堅持人民代表大會“一院制”,不搞兩院制議會。我們經常會聽到“兩院制”的說法。所謂“兩院制”,簡單地說就是把議會分成兩個部分,由它們共同行使議會的權力。各個國家對“兩院”稱呼不同,如英國議會的兩院叫“貴族院”和“平民院”,通常又叫作“上院”和“下院”;美國國會、日本國會叫“參議院”和“眾議院”;法國叫“參議院”和“國民議會”;荷蘭叫“第一院”和“第二院”;瑞士叫“聯邦院”和“國民院”,等等。

      我國人民代表大會之所以不實行“兩院制”,原因是多方面的。我國是統一的多民族的國家,實行民族區域自治制度。在處理中央與地方關系的問題上,強調在中央統一領導下、充分發揮地方主動性積極性的原則,從調動中央和地方兩個積極性出發,將中央與地方的利益關系有機地協調起來。這是我國實行人民代表大會一院制的重要基礎。還有,我國的國家機構實行民主集中制的原則。人大及其常委會統一行使國家權力,在這個前提下,政府、監察委、法院、檢察院各司其職、協調一致地工作。這既保證了國家權力的統一,同時又使國家機關合理分工、密切配合,兼顧了民主和效率兩者所長。在人民代表大會內部,沒有平起平坐的機構。人大常委會只是人民代表大會的常設機構,隸屬于人民代表大會,受人民代表大會的領導和監督,每年至少要向產生它的人民代表大會報告一次工作。我國的人民代表大會實行“一院制”,這種體制,好處很大。它是民主的,又是集中的,是在憲法和法律指導下的民主,在廣泛民主基礎上的集中,避免了在實際運作中不必要的牽扯,保證國家和各項工作能集中有效地進行。

      也有人把“政協”比作實行兩院制議會的上議院。這實際上是一種誤解。新中國成立之初,人民政協具有雙重性質和職能:一是執行全國人民代表大會的職權,即國家權力機關的職能;二是人民民主統一戰線組織。1954年9月,隨著一屆全國人大的召開和新中國憲法的公布施行,全國人大和地方各級人大是國家權力機關,人民政協不再執行人大的職權。1954年12月,毛澤東在全國政協二屆一次會議召開前同黨內外人士座談時明確講到:“政協的性質有別于國家權力機關——全國人民代表大會,它也不是國家的行政機關。有人說,政協全國委員會的職權要相等或大體相等于國家機關,才說明它是被重視的。如果這樣說,那末共產黨沒有制憲之權,不能制定法律,不能下命令,只能提建議,是否也就不重要了呢?不能這樣看。如果把政協全國委員會也搞成國家機關,那就會一國二公,是不行的。要區別各有各的職權。”“人民代表大會是權力機關,這并不妨礙我們成立政協進行政治協商。各黨派、各民族、各團體的領導人物一起來協商新中國的大事非常重要。”1980年9月,鄧小平在審閱政協有關文件時作出批示:“在修改章程中,不要把政協搞成一個權力機構。政協可以討論,提出批評和建議,但無權對政府進行質詢和監督。它不同于人大,此點請注意。”改革開放以來,我們堅持和完善人民代表大會制度;同時,人民政協作為中國人民愛國統一戰線的組織,中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構,我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式,在國家政治生活中發揮了獨特的、重要的作用。

      三、制度優勢

      我國憲法之所以把人民代表大會制度確認并規定為國家的根本政治制度,主要是因為它適合中國國情,有利于保障人民當家作主,具有明顯的制度優勢。

      第一,人民代表大會制度最能夠體現我們黨的執政理念,是黨有效實施對國家和社會領導的正確途徑。中國共產黨的領導地位,是在黨領導中國人民進行革命、建設和改革的長期實踐中形成的。沒有中國共產黨就沒有新中國,就沒有中國特色社會主義,這是中國人民從中國近現代歷史發展和當今社會現實發展中得出的基本結論。

      在執政的條件下,如何正確有效實施黨對國家和社會的領導,是需要認真思考和必須解決好的一個重大問題。從歷史上看,我們黨曾經形成過權力高度集中的一元化領導制度。實踐證明,這種權力過于集中的領導制度,“必然造成官僚主義,必然要犯各種錯誤,必然要損害黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等”,存在著嚴重弊端,成為發生嚴重錯誤和失誤的體制性根源。黨的領導制度是否正確,黨的執政方式是否正確,既關系到什么是黨的領導,更關系到怎樣實現黨的領導。沒有適當的、健全的領導制度和執政方式,黨的主張就無法貫徹體現,黨的領導就無法順利實現。

      在當今國家政治生活中,黨的領導具有多方面的含義。從性質上講,就是領導、支持和保證人民當家作主,始終團結帶領人民為崇高事業不懈奮斗。從內容上講,主要是政治領導、思想領導和組織領導,通過制定大政方針,提出立法建議,推薦重要干部,進行思想宣傳,發揮黨組織和黨員的作用,堅持依法執政,實施黨對國家和社會的領導。從作用上來講,就是堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用,保證黨對國家和社會實施有效領導,充分發揮各方面的積極性、主動性和創造性。這些方面的要求和目標,都需要通過一定形式和途徑來實現,都需要在可靠有效的制度載體上來運行。在執政的條件下,黨要堅持科學執政、民主執政、依法執政,善于通過國家政權組織實施黨對國家和社會的領導,善于運用國家政權力量和公共資源實現黨的主張。

      黨執政60多年特別是改革開放30多年的實踐充分表明,人民代表大會制度是中國人民當家作主的根本政治制度,也是黨在國家政治生活中充分發揚民主、動員組織人民群眾實現奮斗目標的最好實現形式。在人民代表大會制度運行中,各級人大及其常委會依法行使國家權力機關職能,經過法定程序,使黨的主張成為國家意志,使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員;人民代表大會依法產生國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關,國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關依法履行職責和行使職權,開展各項工作。各級黨委既要支持人大、政府、政協和監察機關、審判機關、檢察機關依照法律和章程獨立負責、協調一致地開展工作,又要通過這些組織中的黨組織和黨員干部貫徹黨的路線方針政策,貫徹黨委的重大決策和工作部署。

      堅持黨的領導,是黨和國家的根本所在,是全國各族人民的根本利益所在。在實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的新征程上,我們還要爬坡過坎、經歷風雨、克服艱難險阻。要戰勝前進道路上的風險和挑戰,必須堅持黨中央的集中統一領導。

      第二,人民代表大會制度最能夠體現人民的根本意志和利益,是中國人民當家作主的重要實現形式。人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心,是尊重人民主體地位的內在要求,是社會主義事業不斷走向勝利、始終保持蓬勃旺盛生命力和創造活力的力量源泉。發展社會主義民主政治,必須始終把人民當家作主作為出發點和歸宿,堅持以人為本,一切為了人民,一切依靠人民,一切工作都要致力于為人民謀利益。

      民主就其本義而言,是指多數人的統治,即按照多數人的意志,通過預定程序和方式進行管理。“民主是國家形式,是國家形態的一種。”作為國家制度的民主,從來都是具體的,有其特定的內容和形式、原則和規則。國體意義上的民主,表明各階級在國家中的政治地位,體現國家的階級本質;政體意義上的民主,表明怎樣組織、運作和實現國家權力,體現國家的治理方式和形式。我國社會主義民主是國體與政體相統一的民主,也就是我國憲法確定的人民民主專政和人民代表大會制度。

      為了切實保障人民當家作主的各項權利,必須推進社會主義民主的制度化、規范化和程序化。人民代表大會通過一系列具體的制度安排和運行規則,使實體民主與形式民主相統一,顯示出強大的生命力和巨大的優越性。(1)充分保障了人民當家作主。人民通過普遍的民主選舉,產生自己的代表,組成各級人民代表大會;各級人民代表大會行使國家權力機關職權,對人民負責、受人民監督,保證人民依法管理國家事務、管理經濟文化事業、管理社會事務,并依法享有廣泛的權利和自由。(2)有效動員了全體人民以國家主人翁地位投身社會主義建設。廣泛調動人民群眾積極性、主動性、創造性,把各方面力量凝聚起來,把各方面智慧集中起來,在中國共產黨領導下,團結一心,艱苦奮斗,堅定不移地朝著國家的發展目標奮勇前進。(3)切實保證了國家機關協調高效運轉。實行民主集中制,統一行使國家權力;國家行政機關、審判機關、檢察機關合理分工、協調一致地開展工作,保證國家統一有效地組織各項事業。(4)有力維護了國家統一、民族團結和社會和諧穩定。在中央統一領導下,充分發揮地方的積極性、主動性;實行民族區域自治制度、基層群眾自治制度和特別行政區制度,鞏固和發展全國各族人民的大團結。

      人民代表是人民代表大會制度的主體。他們通過法定程序選舉產生,在各級人民代表大會中履職盡責,發揮作用。我國現有五級人大代表267萬多名,其中全國人大代表近3000名,省級人大代表2萬多名,設區的市級人大代表11萬多名,縣鄉人大代表254萬多名。這些人民代表來自各地、各民族、社會生活各個方面,工作和生活在人民中間,他們通過各種制度化的渠道反映人民群眾的訴求,接地氣,懂民情,是“民有所呼,我有所應”的重要途徑。人民代表大會在國家根本政治制度層面把黨的主張和人民意志統一起來,以國家制度的力量實現黨的執政目標和人民對美好生活的向往。

      第三,人民代表大會制度最能夠實現國家治理的高效率,是貫徹依法治國基本方略的國家制度依托。我國作為世界上最大的發展中國家,人口多、底子薄,要實現發展目標,不僅要有經濟上的高效率,也要有政治上的高效率。從1978年黨的十一屆三中全會提出“有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究”的法制建設方針,到2011年形成了中國特色社會主義法律體系,我國用幾十年時間完成了許多國家幾百年完成的任務,為政治、經濟、文化、社會、生態領域的發展提供了有力的法制保障。在人民代表大會制度下,國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人大產生,對人大負責,受人大監督,民主和效率高度統一,國家機關各部門高效協調運行。

      依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。從加強社會主義法制到提出依法治國基本方略,這是我們黨對于民主政治建設規律認識的一個重大發展。推進依法治國,無論是對于加強和改善黨的領導,還是對于保障和發展人民當家作主,都具有不可替代和至關重要的意義。

      法律是由國家制定或者認可的規定人們權利義務并由國家強制力保證實施的社會規范。因而,法律同國家具有密不可分的關系,離開了國家政權組織和政權力量,法律無從談起。我國的人民代表大會依照憲法和法律的規定行使國家權力機關職權,實行依法治國,維護社會主義法制的統一、尊嚴和權威。

      1.全國人大及其常委會依法行使立法權,制定憲法和法律;國務院依法制定行政法規;省、自治區、直轄市和較大的市的人大及其常委會依法制定地方性法規。依法治國的前提和基礎是有法可依。人民代表大會和它產生的有關國家機關依法行使立法權,為社會成員確立行為準則規則,這是貫徹依法治國基本方略的一個關鍵環節。

      2.全國人大及其常委會依法監督憲法和法律的實施,地方各級人大及其常委會依法在本行政區域內保證憲法、法律、行政法規和上級人大及其常委會決議的遵守和執行。法律的生命力在于實施。人民代表大會和它產生的有關國家機關依法行使監督權,保證法律法規的有效實施,這是貫徹依法治國基本方略的又一關鍵環節。

      3.全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會依法行使決定權,就重大方針政策和法律法規實施作出相應的決議決定;依法行使選舉權和任免權,通過國家機關領導人員和有關人員執行決議決定、實施法律法規。這是貫徹依法治國基本方略的一個重要制度途徑。

      4.建立在民主集中制基礎上、統一行使國家權力的人民代表大會制度,決定了國家政權組織體系中各機關、各地區、各方面都能夠依法實行合理的職權分工,認真負責并協調一致地開展工作。正如鄧小平所說的,“我們實行的就是人民代表大會一院制,這最符合中國實際。如果政策正確,方向正確,這種體制益處很大,很有助于國家的興旺發達,避免很多牽扯。”國家政權組織體系實現科學運轉,這是貫徹依法治國基本方略的又一重要制度基礎。

      人民代表大會制度為貫徹依法治國基本方略提供了有效可靠的國家制度依托。同時,深入貫徹落實依法治國基本方略,也對堅持和完善人民代表大會制度提出了新的更高要求。必須保證人大依法行使立法權、監督權、決定權和選舉任免權,充分發揮人民代表大會作為國家權力機關的作用;保證國家各級行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人大產生,依法開展工作,對人大負責、受人大監督;善于使黨的主張和人民意志相統一,并使之成為全社會一體遵循的原則和規則。這是人民代表大會制度作為國家根本政治制度有效貫徹依法治國基本方略的內在要求。(作者系竹山縣人大常委會副主任)

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